O principal objetivo dos impostos em uma sociedade é viabilizar a prestação de serviços essenciais pelo governo que gerem bem-estar na sua população. No universo complexo de tributos brasileiros, o ICMS (Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação) se destaca por ser considerado a principal fonte de arrecadação própria dos estados.
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“Ele é um indicador da maturidade do ente federativo. Quanto mais se arrecada e menos se depende de verbas federais, mais se potencializa a autonomia do estado”.
Fernanda Pacobahyba, secretária da Fazenda do Ceará
Basicamente, o imposto incide quando um produto ou serviço tributável circula entre cidades, estados ou entre pessoas jurídicas e físicas. Regulamentado pela Lei Kandir (Lei Complementar 87/96), ele é um tributo estadual e seus valores são definidos pelos estados e Distrito Federal.
Pela Constituição, 75% dos recursos do tributo ficam para o estado e 25% são distribuídos para os municípios. Dentro desta parte que cabe aos municípios, a lei determina que 75% serão distribuídos segundo o VAF (Valor Adicionado Fiscal), proporcional ao que cada município gerou em ICMS, e 25% de acordo com o que dispuser as leis de cada estado.
No caso do Ceará, durante o governo Cid Gomes estabeleceu-se por lei que esses recursos dirigidos às cidades seriam repartidos da seguinte forma: 18% para a educação, 5% na saúde e 2% no meio ambiente, sendo essa distribuição feita de acordo com o cumprimento de metas em cada uma das áreas.
No entanto, a Emenda Constitucional 108, aprovada em 2020, permitiu mudar o percentual do ICMS a ser distribuído de acordo com o VAF, que passou a ser de, no mínimo, 65%. Com isso, o montante restante para que os estados repartam como quiserem aumentou para 35%.
“O ICMS oscila entre a segunda e terceira fonte de recursos mais relevante para os municípios do Ceará. Antes da mudança da lei, a porcentagem dos recursos direcionados pelo VAF (75%) acabava concentrando-os em cerca de quinze cidades, que produzem 90% de todo o ICMS do estado. Com a mudança que permitiu reduzir esse percentual para 65%, a divisão acaba se tornando mais meritocrática, pois os 35% restantes são divididos entre os municípios de acordo com o cumprimento de metas”.
Nilson Diniz, consultor da Associação dos Municípios do Estado do Ceará (Aprece)
“O VAF é um mecanismo concentrador de recursos, pois em tese os municípios maiores, que tem maior poder de atração de negócios, receberiam sempre mais recursos. Já os 35% que são distribuídos segundo o alcance de metas de cada cidade não possuem uma ligação direta com a performance financeira, mas estão mais relacionados a acertos na gestão da educação, saúde e meio ambiente. Temos visto na educação, por exemplo, municípios que não são muito prósperos, alcançarem ótimo desempenho na área”, explica Pacobahyba.
Ceará triplica investimentos em saúde
Em outubro do ano passado, aprovou-se na Assembleia Estadual uma lei que aumenta de 5% para 15% o repasse do ICMS aos municípios com base nos critérios de Saúde, de acordo com indicadores estabelecidos pela Secretaria da Saúde do Ceará (Sesa).
“O impacto que se espera na saúde é o mesmo que se produziu na educação com os 18%. Esse aumento para 15% pode gerar maior interesse nos prefeitos em atingir metas e cumprir os indicadores. Também é importante ressaltar a integração e a articulação entre a Sesa e as secretarias de cada município e não apenas o repasse financeiro”, afirma João Mário Santos de França, diretor geral do Instituto de Pesquisa e Estratégia Econômica do Ceará (Ipece).
Com a mudança, o montante a ser distribuído às prefeituras deve subir de R$ 175 milhões para R$ 525 milhões e a expectativa é de que as novas regras estimulem investimentos no interior em meio à pandemia de Covid-19.
“Essa medida veio para fortalecer a regionalização da saúde no Estado, uma proposta do Poder Executivo aprovada pela Assembleia em setembro de 2019. Eu vejo como um estímulo de investimentos nos 184 municípios cearenses, com a integração das ações e serviços públicos de saúde no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS)”.
Evandro Leitão, presidente da Assembleia Legislativa do Ceará
Renúncia fiscal
De acordo com levantamento da Federação Brasileira de Associações de Fiscais de Tributos Estaduais (Febrafite), em 2020, o Ceará teve a segunda menor proporção do país entre renúncia fiscal e a arrecadação do ICMS. Para João Mario, a renúncia fiscal é muito utilizada para atrair indústrias. No entanto, esse mecanismo estaria perdendo força.
“Cada vez mais a ‘guerra fiscal’ vai perder força para o investimento em capital humano, em melhorias na qualidade da educação, em infraestrutura e logística. A criação de um bom ambiente para negócios com cumprimentos de contratos e solidez fiscal também são importantes. Todos esses requisitos são mais relevantes que a renúncia fiscal”.
João Mário, diretor geral do Ipece
Leitão afirma que a concessão de benefícios fiscais é um instrumento que foi muito importante para impulsionar o desenvolvimento do estado, atraindo novas empresas e ampliando as já existentes. No entanto, estaríamos na iminência do fim da “guerra fiscal” com o andamento das propostas de reforma tributária.
“O Ceará vem procurando aperfeiçoar outros mecanismos para atrair investimentos, criando condições favoráveis para a instalação de novos negócios. Um exemplo é a implementação dos hubs (centros de conexões) tecnológico, aéreo e logístico portuário”, diz.
Apesar de defender a importância dos benefícios fiscais como mecanismos indutores de desenvolvimento, Pacobahyba também ressalta que apenas eles não são suficientes. “Não adianta você ter um grande estímulo se não possui mão de obra qualificada e infraestrutura, por exemplo. Ele é um caminho, mas temos que apostar em outros. Estamos indo para o sétimo ano como o maior investidor público do Brasil, comparando-se a receita corrente líquida. Só perdemos em termos absolutos para São Paulo e Paraná”.
Além disso, ela também chama a atenção para outras vantagens do Ceará, como a localização privilegiada, o clima favorável para a produção de energias renováveis e um dos melhores níveis de educação do país.
Reforma tributária
Há vários projetos relativos à reforma tributária em discussão no Congresso e uma das pautas levantadas por esses debates é a extinção e unificação de vários tributos, entre eles o ICMS, em um imposto único. “Essa é uma maneira de buscar maior eficiência e beneficiar os estados que mais consomem, não necessariamente os estados produtores, o que seria bom para o Ceará, um estado de perfil mais consumidor”, aponta João Mário.
Entretanto, para o diretor geral do Ipece, a reforma tributária deve ir além da unificação de impostos, que torna a arrecadação mais eficiente e melhora o ambiente de negócios. “Deve-se tratar de outras questões para melhorar o caráter distributivo do sistema. A nossa estrutura tributária é muito concentradora e proporcionalmente o pobre paga muito mais imposto do que o rico. Ela é muito focada no consumo e pouco na renda e patrimônio”, defende.
Leitão avalia como positivo a ideia de extinção de impostos para unificação, desde que ela venha para simplificar sem retirar ganhos dos estados e municípios. Segundo o presidente da Assembleia, “o Ceará tem cumprido o início dessa mudança para promover o desenvolvimento socioeconômico no longo prazo, o que pode amenizar possíveis impactos negativos, pois a reforma como está posta hoje levará a uma mudança total do ambiente de negócios”.
De maneira semelhante pensa Pacobahyba, que defende uma reforma tributária “ampla”.
“Hoje em dia tudo acontece pela ‘nuvem’, na internet, e muita coisa está ficando fora da materialidade do ICMS. O imposto perdeu muita capacidade de arrecadação. Agora precisamos ver qual será o novo modelo, porque como o ICMS é a ‘jóia da coroa’, essa mudança não pode representar uma perda da autonomia dos estados”.
Fernanda Pacobahyba, secretária da Fazenda do Ceará